Diego Martínez López, Universidad Pablo de Olavide
Las reglas fiscales apenas tienen amigos. Resultan incómodas para los gobernantes, que prefieren diseñar y ejecutar la política fiscal con la máxima discrecionalidad posible.
Por otra parte, la creciente complejidad técnica que acompaña a la normativa sobre estabilidad presupuestaria ahuyenta a la mayor parte de la opinión pública, que la deja en manos de políticos y tecnócratas.
Tan solo algunos economistas académicos intentamos ejercer de fieles escuderos de una gobernanza fiscal bien entendida, convencidos de que la buena salud de nuestras finanzas públicas no solo es positiva para el resto de la economía sino también para aportar coherencia a la toma de decisiones colectivas.
¿Por qué son necesarias las reglas fiscales?
Hace tiempo que sabemos que con una moneda común y diferentes gobiernos adoptando sus propias decisiones sobre ingresos y gastos públicos se puede poner en peligro la estabilidad financiera del conjunto (llámese Europa o España). Esas decisiones suelen desembocar en lo que se conoce como sesgo hacia el déficit y las causas han sido identificadas por la literatura económica.
Una de las más destacadas es la inconsistencia temporal de los políticos que, por motivos obvios y muy racionales, son incapaces de pensar más allá de los cuatro años que dura una legislatura (en el mejor de los casos).
Si a eso añadimos que cualquier ayuntamiento, comunidad autónoma o Estado de la eurozona puede pensar que, ante graves dificultades financieras, no se le va a dejar caer, una posible dinámica de la política fiscal conduce a déficits y endeudamientos públicos excesivos.
Llevado al límite, se puede llegar incluso a la suspensión de pagos de una Administración. Para prevenir este tipo de episodios se crearon las reglas fiscales, como acompañamiento natural del euro. Se trata, por tanto, de fijar unas normas de disciplina fiscal que eviten peligrosos desequilibrios en las cuentas públicas.
¿Cuánto es mucho?
Es imposible saber a partir de qué punto el endeudamiento de un gobierno se convierte en peligroso. Aunque tenemos herramientas para aproximarnos.
La más conocida es la ecuación dinámica de la deuda, que permite determinar si el endeudamiento público evoluciona según una preocupante trayectoria explosiva o no. Para ello se deben realizar predicciones de tasas de crecimiento económico y tipos de interés, y encajarlas con las cifras de superávits o déficits públicos que reducen o alimentan, respectivamente, la deuda pública.
Sobre esta base, hace tiempo que se estableció que un déficit público inferior al 3 por ciento y una deuda pública máxima del 60 por ciento, ambos en términos del PIB, garantizaban la sostenibilidad a medio plazo del endeudamiento. En consecuencia, los excesos sobre estas cifras debían corregirse con políticas fiscales contractivas.
Sin embargo, en la Gran Recesión nos dimos cuenta de que estas reglas fiscales resultaban ineficaces para evitar desequilibrios, dañando además la incipiente recuperación económica. Tenían un marcado carácter procíclico, es decir, no suavizaban los embates de la recesión cuando era necesario ni habían generado el suficiente margen financiero en la época de vacas gordas.
La zona euro inició entonces un proceso de reformas que, en distintas oleadas, complicó la gobernanza fiscal. Se insistió en el concepto de déficit público estructural, inobservable y complicado de estimar porque hay que eliminar el efecto del ciclo económico; se introdujo una regla de gasto que no se define y calcula igual en todos sitios; se crearon autoridades fiscales independientes con su correspondiente (y muy necesario) espacio en el proceso de gobernanza fiscal; se trazaron sendas hacia objetivos fiscales a medio plazo adaptadas a múltiples situaciones.
En definitiva, surgió un complicado sistema de reglas fiscales que solo comprenden los muy iniciados. Y que por tanto el ciudadano medio no puede ponderar adecuadamente cuando se le piden sacrificios económicos en su sagrado nombre; aviso para navegantes preocupados por el auge de los populismos.
¿Y qué ha pasado ahora?
Justo antes de la llegada de la Covid-19, la Comisión Europea ya era consciente de que la gobernanza fiscal, aunque mejorada, continuaba sin funcionar satisfactoriamente.
A un problema clásico (su reducida eficacia para sanear las cuentas públicas en las expansiones) se le unió la citada complejidad. Y en febrero de este año se inició un proceso de reforma, ahora paralizado por motivos obvios, pero que más pronto que tarde se volverá a retomar.
Mientras tanto, las autoridades comunitarias activaron en marzo la cláusula de salvaguardia que contiene el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) europeo para que los Estados miembros no viesen limitada su política fiscal en la lucha contra el virus. De hecho, ante una crisis de esta magnitud, los programas de gastos e ingresos públicos se están utilizando con intensidad para atenuar el impacto de la epidemia sobre la economía.
Ahora bien, las reglas fiscales europeas no se han suspendido. Literalmente, se permite “a los Estados miembros que se aparten temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo”, que es muy exigente: equilibrio presupuestario en términos estructurales para España. Esto es, se pueden definir objetivos de déficit público diferentes pero, de nuevo literal: “la cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del PEC”. Luego, las reglas fiscales europeas permanecen vigentes.
Otra cosa es cómo se está interpretando esa decisión en España. Recientemente el Gobierno anunció que se suspendían las reglas fiscales internas, con especial trascendencia para comunidades autónomas. Eso significa que no se fijarán objetivos de déficit ni de deuda pública. A cambio, se establecen unos valores “de referencia” y no vinculantes, y se activan las cláusulas de escape que permite la legislación española, planteadas en términos del escurridizo concepto de déficit estructural.
Quedan pendientes varias dudas de interés: ¿qué se hará con la regla de gasto?, ¿se exigirán planes de reequilibrio?, ¿cómo se traslada todo esto a los ayuntamientos?. En definitiva, se apela al voluntarismo tras debilitar los incentivos y la certidumbre institucional.
Conclusión
Las reglas fiscales son necesarias. Y complicadas de diseñar y aplicar satisfactoriamente. La Unión Europea lleva más de dos décadas embarcada en ello, con algunos éxitos relativos y varias debilidades pendientes. La irrupción de la Covid-19 ha interrumpido su reforma y las sendas de ajuste previstas pero no ha suspendido las reglas fiscales.
Por el contrario, España ha adoptado una estrategia mucho más radical: suspensión durante dos años del marco institucional que las soporta. Podrían haberse flexibilizado –todo lo que hiciese falta- los objetivos y la senda para alcanzarlos. Y la credibilidad de nuestras finanzas públicas y la estabilidad institucional lo hubieran agradecido.
Diego Martínez López, Profesor Titular de Economía Aplicada, Universidad Pablo de Olavide
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.
