María del Mar Borrego-Marín, Universidad de Sevilla y Laura Riesgo, Universidad Pablo de Olavide
El pasado 16 de febrero, la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir celebró su primera Comisión de Desembalse de 2022, un año que ya es el quinto más seco de la serie histórica que maneja el organismo. El organismo anunció que, en un escenario con ausencia total de precipitaciones, la dotación para riego se encontraría en torno a 1 000 m³/ha, un 83 % menos de la dotación máxima, cifrada en 6 000 m³/ha.
Aunque en estos últimos días se están produciendo precipitaciones y aunque continúe lloviendo en las próximas semanas, hay un déficit hídrico muy importante. Así, entre el 1 de octubre de 2021 y el 1 de marzo de 2022 ha llovido un 60 % menos de lo normal en cuencas como la del Guadalquivir.
En este contexto, ¿son los bancos de agua un instrumento adecuado para flexibilizar la asignación de agua para riego?
¿Cómo funcionan los bancos de agua?
Los bancos de agua son un mecanismo que permite la reasignación voluntaria de caudales para dar respuesta tanto a cambios coyunturales como estructurales en la disponibilidad del recurso.
En los bancos de agua, los usuarios están supeditados a la actuación de un organismo regulador, que tiene un papel centralizador de las operaciones al actuar como intermediario único y obligatorio en todas ellas. De esta manera, el banco de agua transfiere agua de unos usos a otros bajo la vigilancia de esta institución.
El objetivo no es solo “crear” mercado entre los usuarios del recurso, sino también garantizar la equidad interterritorial y minimizar posibles conflictos sociales en épocas de escasez.
Los bancos de agua pretenden dar solución a problemas ambientales ligados a la sobreexplotación de las masas de agua o reducir los conflictos sociales asociados a la escasez de agua. A través de un proceso de negociación voluntario, se pone en contacto a potenciales vendedores y compradores de agua minimizando los costes de transacción.
Asimismo, al posibilitar operaciones de compraventa de manera centralizada, se establece un control adecuado por parte de la Administración de las posibles externalidades negativas generadas, evitando igualmente cualquier tipo de comportamiento especulativo.
Este instrumento cuenta con regulación específica. La Ley de Aguas permite nuevas formas de reasignación de recursos hídricos mediante mercados formales de agua. Concretamente a través de las siguientes dos figuras:
- Contratos de cesión de derechos de uso de agua, que se corresponden con un diseño de mercado de derechos temporales entre particulares.
- Los bancos públicos de agua o centros de intercambio, a través de los cuales pueden transferirse tanto derechos temporales como permanentes.
Razones que justifican su existencia
La creación de bancos de agua se justifica por tres razones principales:
- Razones técnicas. El banco de agua se ha mostrado como un instrumento de gestión eficiente del agua en épocas de escasez en otros países como Estados Unidos.
- Razones de contexto. Su aplicación se ajusta a la normativa española, aunque su uso ha sido puntual, limitado solo a eventos de sequía y en ciertas demarcaciones hidrográficas. Por ejemplo, durante el período de sequía 2006-2008, se movilizó en la demarcación del Júcar casi el 1 % de los recursos usados en la misma. En las demarcaciones del Guadiana y del Segura, donde la actividad de las operaciones mediante bancos de agua fue menor, se movilizaron menos del 0, 5% de los recursos usados.
- Razones científicas. La literatura especializada ha identificado factores de éxito y fracaso en la implementación de los bancos de agua, asociados en gran medida al diseño del instrumento y a las características de las explotaciones y los regantes, y las opiniones y actitudes de estos. No obstante, en el caso de Andalucía dichos factores no están suficientemente identificados.
Tipos de bancos de agua
Dentro de los bancos de agua pueden distinguirse distintos tipos según su finalidad. En este sentido cabe distinguir entre:
- Bancos de agua para la reasignación del recurso. Los intercambios de derechos que permiten los bancos de agua posibilitan la reasignación del recurso (temporal o permanentemente) en función de la oferta y la demanda de los usuarios (actuales y potenciales) según las fuerzas del mercado, favoreciendo la transferencia de agua desde usos de menor valor a otros de mayor valor.
- Bancos de agua para la consecución de fines ambientales. La operatividad de estos bancos se basa en la compra de derechos sin posterior reasignación para usos consuntivos. De esta manera, este tipo de bancos permite solucionar problemas ambientales que puedan derivarse de la escasez de agua.
- Bancos de agua para la gestión del riesgo de disponibilidad de agua. Este tipo de bancos se implementan mediante la negociación de contratos de opción sobre el agua. Con ello se permite mejorar la garantía de suministro de los compradores de los contratos de opción (a base de empeorar la garantía de los vendedores de tales contratos), posibilitando de esta manera una transferencia efectiva del riesgo entre usuarios con distinto nivel de aversión al mismo.
Proyecto AQUAEBANK
En este contexto, el proyecto AQUAEBANK (Percepción y gestión de los bancos de agua como instrumento de mejora en la eficiencia del uso de los recursos hídricos en Andalucía), financiado por la Consejería de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades de la Junta de Andalucía, tiene como principal objetivo estudiar la potencialidad de los bancos de agua como instrumento de gestión de la demanda en demarcaciones cerradas –imposibilidad de aumento de la oferta de agua– y fuerte incertidumbre en cuanto a la disponibilidad del recurso –impacto creciente de las sequías como consecuencia del cambio climático–, circunstancias estas propias de Andalucía.
Concretamente, el objetivo es identificar los factores que determinarían el éxito de los bancos de agua en esta comunidad con el fin último de hacer una propuesta de diseño eficiente de este instrumento para esta región. Con este propósito, el plan de trabajo del proyecto incluye tareas orientadas a realizar un análisis de los potenciales usuarios y tipos de bancos de agua posibles, y a diseñar propuestas operativas para el funcionamiento de bancos de agua.
Para alcanzar estos objetivos, vamos a analizar y valorar las preferencias de los regantes en el diseño de los bancos de agua, así como los determinantes que justificarían su participación en los mismos (factores económicos, técnicos, institucionales o culturales).
El proyecto AQUAEBANK se desarrollará en distintas zonas regables de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir, la demarcación más importante en tamaño dentro de la región andaluza. En lo que respecta a los usos del agua, la demanda hídrica para uso agrario en esta demarcación es mayoritaria. Supone en torno a un 85 % del uso consuntivo del agua disponible embalsada, mientras que el uso industrial y de abastecimiento poblacional supone el 15 % restante.
En definitiva, se espera dotar a la región de un instrumento que permita flexibilizar la asignación de agua para riego en épocas de sequía, y que alivie en cierta medida el impacto de la reducción de la disponibilidad del recurso que se espera sea creciente como consecuencia del cambio climático.
María del Mar Borrego-Marín, Profesora e Investigadora Postdoctoral. Economía Aplicada, Universidad de Sevilla y Laura Riesgo, Profesora de Economía, Universidad Pablo de Olavide
Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.
